YΠOIK 1115355/8728 π.ε./A0010/ΠOΛ. 1053/17.2.1999 κοινοποίηση της 602/1998 γνωμοδότησης του NΣK

Σας κοινοποιούμε την 602/1998 γνωμοδότηση του Νομικού Συμβουλίου του κράτους, που έγινε αποδεκτή από τον κ. Υφυπουργό Oικονομικών, για ενημέρωσή σας και για την εφαρμογή της σε ανάλογες περιπτώσεις.

TO NOMIKO ΣYMBOYΛIO TOY KPATOYΣ -------------------------------

Γνωμ.: 602/98

Δ` Τμήμα Συνεδρίαση της 8.10.1998

Προεδρος: Πέτρος Kυριαζής, Αντιπρόεδρος N.Σ.K. Εισηγήτρια: Ευγενία Βελώνη, Πάρεδρος N.Σ.K.

Περίληψη Ερωτήματος: Εάν επί απ` ευθείας και άνευ δημοπρασίας εκποιήσεως δημοσίου κτήματος κατ` άρθρο 96 του Δ/τος 11/12 Νοεμβρίου 1929 και σε περίπτωση υπάρξεως πολλών ενδιαφερομένων, το Δημόσιο δύναται να επιλέξει σε ποιόν θα εκποιήσει και υπό ποίας προϋποθέσεις ή υποχρεούται να εκποιήσει στον αρχικό αιτούντα, ενόψει του ότι με την προαναφερθείσα διάταξη δεν τίθεται θέμα προσφοράς και αντιπροσφοράς. ----------------------------------------------------------------------

Επί του ως άνω ερωτήματος το Νομικό Συμβούλιο του κράτους γνωμοδότησε ομοφώνως ως ακολούθως:

I. Εκ του υπ` αριθμ. 1078892/505/A0010/1998 εγγράφου της Γενικής Δ/νσης Δ.Π. και Εθν. κληρ/των, Δ/νσης Δημόσιας Περιουσίας του Υπουργείου Oικονομικών επί του πραγματικού της προκειμένης υποθέσεως προκύπτουν τα εξής:

Yποβληθείσης κατά την 22.10.1997 αιτήσεως υπό της εταιρείας με την επωνυμία "XATZHΛOYKAΣ Ανώνυμος Βιομηχανική Εμπορική και Τουριστική Εταιρεία" περί της σ` αυτή απ` ευθείας και άνευ δημοπρασίας εκποιήσεως του με αριθμό βιβλίου καταγραφής (ABK) 936 δημοσίου κτήματος εμβαδού 9.852 μ2, κειμένου στο Βαθύ Αυλίδος, κατόπιν της περί τούτου συμφώνου γνώμης της Δ/νσης Βιομηχανίας Ενέργειας Τεχνολογίας και Ορυκτού Πλούτου (σχετικό το υπ` αριθμ. 2371/Φ. 141637/19.12.1997 έγγραφό της), η Επιτροπή Δημοσίων κτημάτων N. Ευβοίας, διά του από 23.12.1997 πρακτικού της γνωμοδότησε ομοφώνως υπέρ της απ` ευθείας εκποιήσεως του ως άνω κτήματος στην αιτούσα εταιρεία, ως μη απαραίτητου για την κάλυψη άλλων κρατικών αναγκών και στα πλαίσια αξιοποιήσεώς του, αντί τιμήματος ίσου με την αγοραία αξία αυτού, ανερχομένη σύμφωνα με το υπ` αριθμ. πρωτ. 40603/12.12.97 έγγραφο της ΔOY Χαλκίδας στο ποσό των 59.118.000 δρχ. Προ της εκδόσεως της περί της απ` ευθείας εκποιήσεως του ως άνω δημοσίου κτήματος αποφάσεως του Υπουργού Oικονομικών, στην ερωτώσα υπηρεσία ανέκυψαν τα στην αρχή της παρούσης εν περιλήψει αναφερόμενα ερωτήματα, ενόψει του ότι αφ` ενός μεν η εταιρεία AEBE Λατομεία Μαρμάρου Διονύσου Πεντέλης διά της από 20.11.1997 προς την κτηματική Υπηρεσίας Ευβοίας αιτήσεώς της και καθ` ερμηνεία αυτής είχε ζητήσει την αγορά του ανωτέρω δημοσίου κτήματος, προκειμένου να χρησιμοποιήσει τούτο για την επέκταση της επιχειρηματικής της δραστηριότητος χωρίς να κινηθεί από την άνω Yπηρεσία η διαδικασία δια την συγκέντρωση των σχετικών για την εκποίηση δικαιολογητικών, όπως έγινε με την προαναφερθείσα πρώτη εταιρεία, διά δε του από 4.3.1998 εγγράφου της προς την Γενική Δ/νση Δημόσιας Περιουσίας προσέφερε για την αιτούμενη αγορά το ποσό των 88.677.000 δρχ., αφ` ετέρου δε η Ελληνική Τράπεζα Βιομηχανία Αναπτύξεως A.E. (ETBA) και η ανώνυμη εταιρεία NAYΠHΓEIA EΛΛAΔOΣ A.E. με την από 16.6.1998 εξώδικη δήλωση - πρόσκληση και διαμαρτυρία ζητούν ν` ανατραπεί η προς την εταιρεία "XATZHΛOYKAΣ ABETE" διαδικασία πωλήσεως του ως άνω δημοσίου κτήματος και να γίνουν οι από το νόμο προβλεπόμενες διαδικασίας για την προς αυτές εκποίησή του, ισχυριζόμενες, ότι τούτο ήδη χρησιμοποιείται για τις ανάγκες του ναυπηγείου, καταβαλλομένης προς τούτο και αποζημιώσεως χρήσεως και ότι εντός του τελωνειακού συγκροτήματος του NAYΠHΓEIOY δεν είναι δυνατό να ιδρυθεί ή να επεκταθεί άλλη βιομηχανία, αφού τούτο θα έχει καταστρεπτικές συνέπειες για την λειτουργία και υπόσταση αυτού ως οικονομικής οντότητας και περαιτέρω θα δημιουργούσε πρόβλημα στην ήδη εξαγγελθείσα πώλησή του, παρεμποδίζοντας έτσι σοβαρά την υλοποίηση του Kυβερνητικού προγράμματος της αποκρατικοποιήσεως με σοβαρές για την οικονομία συνέπειες.

Επιπλέον τούτων διά των υπ` αριθμ. 1078323/5519/A0010/1998 και 1094218 /7034/A0010/1.9.1998 συμπληρωματικών του ως άνω ερωτήματος εγγράφων τίθεται υπόψη μας το υπ` αριθμ. 845/26.6.1998 έγγραφο του Λιμενικού Ταμείου Χαλκίδος, στο οποίο αναφέρεται ότι η πιθανή εκποίηση του ως άνω δημοσίου κτήματος θα αναιρέσει την από 25ετίας προγραμματισμένη μεταφορά του Λιμένα, γιατί θα καταστήσει αδύνατες τις λειτουργίες του και το υπ` αριθμ. πρωτ. 3514.55/09 /98/4.8.1998 έγγραφο του Υπουργείου Εμπορικής Ναυτιλίας, στο οποίο αναφέρεται ότι συμφωνεί με την άποψη του ως άνω Λιμενικού Ταμείου για την μη εκποίηση του προαναφερθέντος δημοσίου κτήματος, επειδή τούτο κρίνεται απαραίτητο για την λειτουργική ανάπτυξη του Λιμένα Χαλκίδας και των λιμενικών εγκαταστάσεων ιδιαίτερα στην περίπτωση μεταφοράς του συνόλου των λειτουργιών του εμπορευματικού Λιμένα Χαλκίδος.

II. Στο άρθρο 96 του πρ.δ/τος της 11/12.11.1929 "Περί Διοικήσεως Δημοσίων κτημάτων", ορίζεται ότι: "Προς ίδρυσιν λειτουργίαν ή αξιόλογον επέκτασιν υφισταμένων βιομηχανιών ή βιοτεχνών επιτρέπεται μετά προηγουμένην σύμφωνον γνώμη του Υπουργείου Εθνικής Oικονομίας (ήδη Αναπτύξεως) η απ` ευθείας και άνευ δημοπρασίας εκποίησις γηπέδων της Διοικήσεως Δημοσίων κτημάτων δι` αποφάσεως της Διοικούσης Επιτροπής, εις ήν συμμετέχει εις των Επιθεωρητών του Υπουργείου Εθνικής Oικονομίας, εγκρινομένης υπό του Υπουργού Oικονομικών. Το τίμημα δύναται και ενταύθα να διαιρεθή το πολύ τις δέκα ίσας ετησίας δόσεις".

Στο άρθρο 2 του ν.δ/τος της 27/27 Ιουνίου 1935 "Περί τροποποιήσεως και συμπληρώσεως του Οργανισμού των εις την αρμοδιότητα του Υπουργείου Oικονομικών υπαγομένων υπηρεσιών" ορίζεται στην παρ. 8 ότι: "H Διοικούσα Επιτροπή της μέχρι τούδε Διοικήσεως Δημοσίων κτημάτων μετονομάζεται εις "Επιτροπήν Δημοσίων κτημάτων"".

Στο άρθρο 1 του B.Δ/τος της 1/17 Αυγούστου 1956 "Περί συστάσεως παρ` εκάστη Νομαρχία Επιτροπής Δημοσίων κτημάτων ορίζεται ότι: "Παρ. εκάστη Νομαρχία συνιστάται επιτροπή δημοσίων κτημάτων εις την αρμοδιότητα της οποίας ανήκει η προς τον νομάρχην γνωμοδότησις, εφ` ών αντικειμένων απητείτο κατά Νόμον τοιαύτη της παρά του Υπουργείου Oικονομικών επιτροπής δημοσίων κτημάτων προς άσκησιν υπό του Υπουργού Oικονομικών των ήδη δυνάμει τον Νομ. 3200/1955 "περί διοικητικής αποκεντρώσεως" μεταβιβαζομένων εις νομάρχας αρμοδιοτήτων παρά τη γενική διευθύνσει Φορολογίας του Υπουργείου Oικονομικών διευθύνσεως δημοσίων κτημάτων".

Στο π.δ. 284/1988 (ΦEK 128 A) "Οργανισμός του Υπουργείου Oικονομικών" στο άρθρο 98 που προβλέπει περί της Επιτροπής Δημοσίων κτημάτων στην παρ. 3 ορίζεται ότι: "H Επιτροπή γνωμοδοτεί για θέματα δημοσίων κτημάτων και στέγασης δημοσίων υπηρεσιών που ανάγονται, κατά τις κείμενες διατάξεις, στην αρμοδιότητα του Νομάρχη και για κάθε άλλο θέμα των ιδίων αντικειμένων, εφ` όσον ζητηθεί η γνώμη της από το Νομάρχη".

III. Εκ της ερμηνείας και του συνδυασμού των προαναφερθεισών διατάξεων προκύπτουν τα εξής:

H Διοίκηση, κατά την εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 96 του Π.Δ/τος της 11/12.11.1929 και λόγω του δυνητικού χαρακτήρα αυτών (ΣτE 1785/1956 Ολ.), έχει ευρεία διακριτική εξουσία όχι μόνο ως προς το εάν θα προβεί ή όχι στην εκποίηση του δημοσίου κτήματος, αλλά και ως προς την επιλογή, εφόσον υπάρχουν πολλές αιτήσεις για το αυτό κρατικό ακίνητο για τις οποίες συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις, της βιομηχανίας ή βιοτεχνίας υπέρ της οποίας τελικώς θα εκποιηθεί απ` ευθείας τούτο, σταθμιζόμενης κατά περίπτωση της καλυτέρας εξυπηρετήσεως του δημοσίου συμφέροντος, εν όψει και του αντικειμένου της αιτουμένης το ακίνητο επιχειρήσεως (AD HOC ΣτE 2011/1982), υπό την αυτονόητο βεβαίως προϋπόθεση, ότι το προς εκποίηση δημόσιο κτήμα δεν παρίσταται αναγκαίο δι` άλλον κρατικό σκοπό εξυπηρετούντα καλλίτερα το δημόσιο συμφέρον, στο οποίο προσβλέπουν οι ως άνω διατάξεις, κατά την περί τούτων ουσιαστική, αλλά πάντως αιτιολογημένη, κρίση της Διοικήσεως.

Περαιτέρω ναι μεν η υπό των προπαρατεθεισών διατάξεων του άρθρου 96 του Π.Δ/τος της 11/12.11.1929 προβλεπομένη Επιτροπή, εξέδιδε επί των σ` αυτές αναφερομένων θεμάτων απόφαση εγκρινομένη υπό του Yπουργού Oικονομικών, οι εν λόγω όμως διατάξεις τροποποιήθηκαν μεταγενεστέρως διά του άρθρου 1 του β.δ/τος της 1/17.8.1956, συμφώνως προς το οποίο η ως άνω Επιτροπή, μετονομασθείσα σε Επιτροπή Δημοσίων κτημάτων, απλώς γνωμοδοτεί επί θεμάτων δημοσίων κτημάτων και δεν ασκεί αποφασιστική επί του προκειμένου αρμοδιότητα, όπως άλλωστε τούτο επαναλαμβάνεται και στον ήδη ισχύοντα οργανισμό του Υπουργείου Oικονομικών (AD HOC ΣτE 2011/1982).

Εξάλλου, κατά γενική αρχή του Διοικητικού Δικαίου, όταν οι διατάξεις προβλέπουν ότι δια την έκδοση μιας πράξεως χρειάζεται γνωμοδότηση, κατά κανόνα, το όργανο που έχει αποφασιστική αρμοδιότητα οφείλει πριν από την έκδοση της διοικητικής πράξεως, να ζητήσει και να λάβει υπ` όψη του τη γνωμοδότηση. H γνωμοδότηση η γνώμη διακρίνεται σε "απλή" όταν το όργανο που έχει αποφασιστική αρμοδιότητα δεν δεσμεύεται από αυτή, αλλά μπορεί ν` αποφασίσει διαφορετικά αιτιολογώντας ειδικά την διαφορετική από την απλή γνωμοδότηση κρίση του και σε "σύμφωνη" όταν δεσμεύει το όργανο που αποφασίζει, με την έννοια ότι το όργανο αυτό μπορεί ή να εκδώσει την πράξη συμφώνως προς τη γνωμοδότηση ή εάν δεν αποδέχεται την γνωμοδότηση να μη εκδώσει την πράξη, δυνατότητα την οποία έχει μόνο όταν ενεργεί στο πλαίσιο μιας διακριτικής ευχέρειας, η οποία το επιτρέπει, διότι άλλως η μη εμπρόθεσμη έκδοση της πράξεως συνιστά παράλειψη οφειλομένης νομίμου ενέργειας. ξταν στις σχετικές διατάξεις δεν υπάρχει χαρακτηρισμός της γνώμης ως συμφώνου, αυτή νοείται ως απλή. (E. Σπηλιωτόπουλος Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου έκδοση έκτη παρ. 134 επ. με παραπομπές σε Σ.τ.E. 1704/1981 369/78, 2498/80 και 3898/1986).

Περαιτέρω λόγω της φύσεως της γνωμοδοτήσεως ως προπαρασκευαστικής πράξεως σε σχέση με την πράξη του αποφασίζοντος οργάνου, προϋπόθεση του κύρους της διοικητικής πράξεως που εκδίδεται με βάση τη γνωμοδότηση, αποτελεί το επίκαιρο της γνωμοδοτήσεως, ώστε να δημιουργείται η πεποίθηση ότι το πραγματικό καθεστώς στο οποίο αναφέρεται αυτή δεν αλλοιώθηκε έως την έκδοση της διοικητικής πράξεως (E. Σπηλιωτόπουλος ο.π. παρ. 136 με παραπομπές σε ΣτE 2226/1967, 2664/1987).

Τέλος πριν περατωθεί η διοικητική ενέργεια, δηλαδή πριν από την έκδοση της πράξεως από το αποφασίζον όργανο, το γνωμοδοτικό ξργανο εκτός της περιπτώσεως της διατυπώσεως αρνητικής συμφώνου γνώμης, δύναται ελεύθερα να επανέλθει στην υπόθεση και να μεταβάλλει τη γνώμη που έχει διατυπώσει, ακόμη και με διαφορετική εκτίμηση των ιδίων στοιχείων, πρέπει όμως να αιτιολογήσει αυτή τη μεταβολή (E. Σπηλιωτόπουλος ο.π. σελ. 141 14 με παραπομπές σε ΣτE 3004/1971, 2379/76).

IV. κατόπιν των προαναφερθεισών διατάξεων και της ερμηνείας αυτών, οι σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 96 του π.δ/τος της 11/12.11.1929 εκδοθείσες κατά το ιστορικό γνωμοδοτήσεις, λόγω του διαδραμόντος χρόνου (πλέον των 10 μηνών) παρίστανται μη επίκαιρες, δημιουργούσες εύλογη αμφιβολία περί του εάν το πραγματικό καθεστώς στο οποίο αναφέρονται αυτές είναι το αυτό, ενόψει μάλιστα του γεγονότος ότι ήδη υπό του Λιμενικού Ταμείου Χαλκίδας και του Υπουργείου Εμπορικής Ναυτιλίας προβάλλεται αναγκαιότητα του προς εκποίηση δημοσίου κτήματος διά τον αναφερόμενο στα σχετικά έγγραφα των κρατικό σκοπό, στη δε δευτέρα των ως άνω γνωμοδοτήσεων ρητά γίνεται επίκληση της μη αναγκαιότητας του ως άνω κτήματος για την κάλυψη άλλων κρατικών αναγκών.

Ως εκ τούτου, παρίσταται αναγκαία η έκδοση επικαίρων γνωμοδοτήσεων, δεδομένου δε ότι η διοικητική ενέργεια δεν έχει περατωθεί, μη εκδοθείσης, της περί εκποιήσεως αποφάσεως του Υπουργού Oικονομικών (η αρμοδιότητα τούτου θεωρείται δεδομένη από την ερωτώσα Yπηρεσία και δεν αποτελεί αντικείμενο ερεύνης της παρούσας), τα ως άνω διατυπώσαντα θετική γνώμη γνωμοδοτικά όργανα, δύναται ελεύθερα επανερχόμενα στην υπόθεση, να μεταβάλουν την διατυπωθείσα γνώμη, εφ` όσον έχει επέλθει αλλοίωση του πραγματικού καθεστώτος στο οποίο αναφέροντο οι ως άνω γνωμοδοτήσεις των, ακόμη και βάσει διαφορετικής εκτιμήσεως των αυτών πραγματικών στοιχείων, αιτιολογώντας όμως στην περίπτωση αυτή την μεταβολή.

Εξάλλου, δεδομένου ότι η πρώτη των ως άνω γνωμοδοτήσεων ρητά χαρακτηρίζεται εκ του νόμου ως σύμφωνη, επισημαίνεται ότι αυτή παρίσταται δεσμευτική διά το αποφασίζον όργανο, υπό την έννοια ότι το όργανο αυτό ενεργόν στα πλαίσια της εκ του ως άνω νόμου παρεχομένης σ` αυτό διακριτικής ευχέρειας, δύναται ή να εκδώσει την πράξη σύμφωνα με τη γνωμοδότηση ή εάν δεν αποδέχεται αυτή, να μην εκδώσει την πράξη παραθέτοντας στην εκδιδόμενη πράξη ειδική περί τούτου αιτιολογία. Περαιτέρω, λόγω της διά των διατάξεων του άρθρ. 96 του Π.Δ/τος της 11/12.11.1929 παρεχόμενης στην Διοίκηση ευρείας διακριτικής εξουσίας η εκποίηση ή μη του ABK 936 δημοσίου κτήματος, το αναγκαίο ή μη αυτού διά την ικανοποίηση κρατικών αναγκών ως αναφέρεται υπό του Λιμενικού Ταμείου Χαλκίδος και του Υπουργείου Ναυτιλίας, ή η επιλογή της βιομηχανίας υπέρ της οποίας τελικώς θα εκποιηθεί απ` ευθείας τούτο, ανάγεται στην ουσιαστική εκτίμηση αυτής και εκφεύγει της αρμοδιότητας του Νομικού Συμβουλίου του κράτους. Πάντως δύναται να επισημανθεί ότι κατά πάσα περίπτωση γνώμωνας των ενεργειών της Διοικήσεως κατά την άσκηση της ως άνω διακριτικής εξουσίας είναι η καλυτέρα εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, ενόψει και του αντικειμένου των αιτουμένων το ακίνητο επιχειρήσεων, αιτιολογώντας την περί τούτου κρίσης της.

V. Επομένως στο τεθέν ερώτημα αρμόζει η ως άνω δοθείσα.